Le projet de Loi Orientation Mobilité (LOM) porté par Elisabeth Borne, Ministre des Transports, présenté en Novembre 2018 à l’Assemblée Nationale, prévoyait de laisser aux communes françaises dont l’agglomération comprend plus de 100 000 habitants la possibilité, si elles le souhaitaient, de mettre en place un péage urbain pour les automobilistes. Certaines conditions devaient venir encadrer cette mise en place : le tarif journalier de ce péage ne pourrait, pour les véhicules légers, dépasser 2,5€ dans les agglomérations de 100 000 habitants et plus ; et 5€ dans les agglomérations de plus de 500 000 habitants. Pour les poids lourds, ce péage journalier ne pourrait dépasser 10€. A noter que ces chiffres sont des montants maximaux que le projet de loi affichait il y a encore quelques semaines. Il devait enfin revenir à la commune souhaitant le mettre en place de fixer le montant exact dont les automobilistes devraient s’acquitter. Mais devant les contestations fiscales des usagers de la route, le gouvernement renonce à cette mesure dans son projet de loi. Eclairage sur cette mesure controversée :
Le péage urbain : un retour davantage qu’une nouveauté
Le péage représente le fait de faire payer l’utilisateur d’une infrastructure de transport (route, voie ferrée, aéroport, etc). Il fut le moyen utilisé dans un lointain passé pour asseoir la domination d’un seigneur sur son territoire en y contrôlant la circulation des biens et des personnes.
Depuis l’Ancien Régime, le péage n’était plus l’apanage du public (de l’Etat) mais était devenu d’usage sur un territoire privé. La raison est simple : sur le domaine public, les impôts que les citoyens payent à l’Etat sont censés financer les infrastructures routières que ces mêmes citoyens utilisent. Au XXème siècle, l’usage de la voiture individuelle oblige à de lourds investissements en infrastructures que la collectivité commence à déléguer au secteur privé : à la suite de la privatisation des autoroutes on voit alors fleurir partout en France des péages de tailles parfois démesurées.
Nous sommes donc habitués depuis plusieurs dizaines d’années à payer à la fois les impôts qui financent nos routes et les droits de péage des routes privées que nous empruntons. Cependant, depuis l’Ancien Régime, nous n’étions jamais revenus à la possibilité de payer un péage sur une infrastructure publique dans un centre-ville.
Le péage urbain tel qu’apparu dans certaines villes d’Europe (Londres, Stockholm) à l’aube du second millénaire bouleverse l’objectif même du péage. Celui-ci ne vise plus à récolter des fonds recouvrant la construction de l’infrastructure et finançant son entretien, mais à compenser une externalité négative engendrée par l’usage de l’infrastructure (pollution de l’air) voire à désinciter à l’usage de cette infrastructure (congestion).
De la nécessité de définir un objectif premier : réduire la congestion ou la pollution de l’air ?
Le projet de loi visait très exactement la création d’un « tarif de congestion » par « l’autorité organisatrice de la mobilité ». L’objectif premier affiché était donc de réduire la congestion dans les centres et non d’améliorer la qualité de l’air. Cet objectif doit être partagé afin de savoir comment l’on souhaite traiter, par exemple, les véhicules propres. En effet, les véhicules électriques ou à hydrogène doivent être taxés si l’objectif du péage est de réduire la congestion (ils occupent autant d’espace que les autres véhicules) mais doivent être exemptés si l’objectif de ce péage est de réduire la pollution de l’air. Cette question deviendra cruciale dans les prochaines années avec l’augmentation du nombre de véhicules non-polluants. Il est donc important de définir le péage urbain par ses objectifs.
Par ailleurs ces deux objectifs peuvent être antagonistes si les effets de la décongestion du trafic à court terme alimentent à plus long terme une détérioration de la qualité de l’air. L’étude de Duranton & Turner publiée en 2011, montre par exemple qu’améliorer la fluidité du trafic à court terme va inciter des personnes auparavant découragées par le trafic à reprendre leur automobile, provoquant un nouvel équilibre dans lequel le trafic redevient dense ainsi que la pollution de l’air. Ainsi, si l’objectif premier est de réduire la pollution de l’air, peut-être d’autres mesures plus spécifiques telles que les zones ultra-basses émissions sont-elles plus efficaces ?
Tantôt utilisé pour contrôler, pour réduire la pollution de l’air ou pour réduire la congestion, la définition d’objectifs précis est indispensable afin de savoir si le péage urbain est l’outil adéquat et afin de définir ses modalités précises.
Des limites sociales et administratives
Les limites du péage urbain, que ses défenseurs préfèrent appeler « contribution anti-congestion » ou « anti-pollution », sont connues.
L’introduction d’une tarification entraîne un biais social : il est évident que la mesure désincite davantage les personnes très sensibles aux prix. À l’instar d’une autoroute qu’un automobiliste paye comme un service afin d’avoir la garantie de se rendre plus rapidement à sa destination que par une autre route ; le péage urbain relèvera d’un service qu’un automobiliste paiera pour ne pas avoir à utiliser les transports en commun. Les inégalités générées pour les personnes ne pouvant pas payer ce service peuvent être compensées à l’échelle locale par l’allocation des revenus de cette taxation au développement d’alternatives abordables pour la mobilité des personnes dont le comportement a dû changer.
La mesure peut également renchérir le prix des services dans le centre, les commerçants répercutant les coûts sur le service final.
Autre écueil fréquent : la gestion administrative des exceptions. La mesure nécessite inévitablement la mise en place d’exceptions (pour les véhicules de secours, de maintien de l’ordre, dans certains cas les véhicules propres et certaines professions de type taxis, réparateurs en tous genres, livraisons de marchandises pour les commerces de centre-ville, etc). Il est donc nécessaire de s’assurer que l’addition de toutes les exceptions ne mette pas à mal l’objectif-même de cette mesure.
La mesure étant géographique (appliquée à une zone précise), des effets de frontière peuvent également émerger, comme le report du trafic (et potentiellement de la pollution) sur les boulevards aux frontières de la zone.
Est-ce utile et performant ?
Singapour fut la première ville à réinstaller un péage urbain dans sa forme moderne en 1975. Quelques années plus tard, Oslo et Stockholm adoptaient la mesure après une période d’expérimentation. En 2003, c’était au tour de Londres de lancer la « congestion charge ». Dans cette dernière, de 7h à 18h du lundi au vendredi, la taxe est désormais d’environ 14€ pour la journée, après plusieurs augmentations successives et agrandissements de la zone concernée.
À Londres, on constate une baisse du trafic à l’intérieur de la zone et une augmentation de la fréquentation des transports en commun plus rapide que l’augmentation de la population. La mesure est donc un succès dans la mesure où elle visait clairement la réduction de la congestion et que les recettes ont été alloués à l’augmentation de la couverture du territoire en bus.
Avant le renoncement du gouvernement, Paris et la région Ile-de-France d’un côté, Marseille et sa métropole d’autre part semblaient déjà s’aligner sur un refus d’une telle mesure tant qu’elle n’était pas assortie d’une compensation pour les usagers soit sous forme de compensation financière (réduction importante du coût des transports en commun, voire instauration de la gratuité ?), soit sous forme d’investissements massifs dans les transports en commun dans le même temps.
En somme, ce que devait contenir ce projet de loi n’était qu’un outil de plus que le gouvernement souhaitait mettre dans les mains des collectivités afin de mener leur politique de mobilité. La contestation sociale n’aura pas permis de tester cette mesure dès à présent, mais tout devrait résider in fine dans la définition des objectifs de telles mesures : vise-t-on avant tout à réduire la pollution ou la congestion ? Quelles exceptions seront mises en place ? Quelles mesures compensatoires seront lancées ? Collectivités locales, la balle est désormais dans votre camp pour définir vos objectifs.